Kako razumeti pomen in pomembnost whistleblowinga

Morda ste že slišali izraza whistleblowing ali whistleblower. Dobesedno gre za »pisk na piščalko«, torej opozorilo na kršitev pravil. V pravnem in delovnem okolju se s tem razume prijavljanje protipravnega ali družbeno škodljivega ravnanja, za katero oseba izve predvsem v povezavi s svojim delom, funkcijo, poslovno dejavnostjo, strokovno prakso ali sodelovanjem z organizacijo.

Whistleblower, v slovenščini prijavitelj, lahko opozori na korupcijo, goljufije, negospodarno ravnanje z javnimi sredstvi, kršitve pravil javnega naročanja, ogrožanje zdravja, varnosti, okolja, varstva potrošnikov, varstva osebnih podatkov ali druga ravnanja, ki presegajo običajen notranji spor na delovnem mestu.

Vsaka pritožba ni whistleblowing. Če se zaposleni pritožuje samo zaradi osebnega spora, slabe komunikacije, neustreznega načina vodenja nadrejenega ali individualnega nezadovoljstva, ne gre nujno za prijavo v smislu zaščite prijaviteljev. Ključno je, ali prijava opozarja na nezakonito ali družbeno škodljivo ravnanje in ali obstaja javni interes za njegovo preverjanje.

Zakaj je whistleblowing pomemben

Številnih nepoštenih praks ni mogoče odkriti od zunaj. Računovodske manipulacije, nepravilnosti pri naročilih, zloraba pooblastil, fiktivno izdajanje računov, obhajanje varnostnih pravil ali sistematično oškodovanje javnih sredstev pogosto najprej opazijo ljudje znotraj organizacije.

Prav zato ima whistleblowing praktičen pomen. Ne gre samo za moralno držo posameznika. Gre za nadzorni mehanizem, ki lahko zmanjša škodo, ustavi nadaljnje kršitve pravil in opozori na tveganja, še preden se razvijejo v večjo afero.

Za podjetje ali javno institucijo lahko delujoč notranji prijavni sistem pomeni manjše finančne izgube, nižje pravno tveganje in večjo možnost, da se težava reši interno. Za družbo pomeni večjo verjetnost, da korupcija, goljufije ali ogrožanje javnega interesa ne ostanejo skriti.

Direktiva EU o zaščiti prijaviteljev

Evropska unija je sprejela Direktivo (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije. Sprejeta je bila 23. oktobra 2019, države članice pa so jo morale prenesti v svoje pravne rede.

Namen direktive je vzpostaviti varne, zaupne in učinkovite kanale za prijavljanje kršitev prava EU ter zaščititi prijavitelje pred povračilnimi ukrepi. Zaščita zajema področja, kot so javno naročanje, finančne storitve, preprečevanje pranja denarja, varnost izdelkov, promet, okolje, javno zdravje, varstvo potrošnikov, varstvo osebnih podatkov ter varnost omrežij in informacijskih sistemov.

Pomembno je, da direktiva ne temelji samo na zaščiti zaposlenih. Zaščita se lahko nanaša tudi na nekdanje zaposlene, kandidate za zaposlitev, pripravnike, prostovoljce, samozaposlene osebe, člane organov družb, dobavitelje, podizvajalce in osebe, ki prijavitelju pomagajo.

Slovenska pravna ureditev

V Sloveniji zaščito prijaviteljev ureja predvsem Zakon o zaščiti prijaviteljev, krajše ZZPri. Zakon je bil sprejet leta 2023 in v slovenski pravni red prenaša Direktivo (EU) 2019/1937 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije.

Slovenski zakon ureja načine in postopke za prijavo kršitev predpisov, za katere posamezniki izvedo v delovnem okolju. Nanaša se na prijavo kršitev predpisov, ki veljajo v Republiki Sloveniji, če drug zakon ali neposredno veljaven pravni akt EU tega področja ne ureja drugače.

Prijava lahko pomeni ustno ali pisno sporočanje informacij o kršitvah v delovnem okolju v zasebnem ali javnem sektorju. Informacija o kršitvi lahko zajema dejansko ali morebitno kršitev, ki se je zgodila, se dogaja ali se bo zelo verjetno zgodila, pa tudi poskus prikrivanja takšne kršitve.

Pogoj za zaščito je, da je prijavitelj na podlagi utemeljenih razlogov menil, da so bile prijavljene informacije ob prijavi resnične, in da je prijavo podal po eni izmed poti, ki jih zakon predvideva. Zaščita ni namenjena zavestno neresničnim prijavam, osebnemu maščevanju ali manipulaciji delovnih sporov.

Kdo mora imeti notranjo prijavno pot

Notranjo prijavno pot morajo praviloma vzpostaviti subjekti v javnem in zasebnem sektorju s 50 ali več zaposlenimi. Zakon pa določa tudi nekatere posebne primere. Notranjo pot morajo vzpostaviti tudi nekateri subjekti z manj kot 50, vendar najmanj 10 zaposlenimi, če delujejo na posebej občutljivih področjih, na primer v zdravstvu, oskrbi z vodo, ravnanju z odplakami, ravnanju z odpadki ali sanaciji okolja.

Ne glede na število zaposlenih morajo notranje prijavne poti vzpostaviti tudi določeni državni organi in javne institucije, med drugim ministrstva, upravne enote, vladne službe, javne agencije, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, Informacijski pooblaščenec in Komisija za preprečevanje korupcije.

Notranji sistem ne sme biti samo formalni e-poštni naslov ali predal. Vsebovati mora jasna pravila o tem, kdo prijavo prejme, kako se obravnava, kako se varuje identiteta prijavitelja, kako se vodi evidenca, kako se preprečuje konflikt interesov in kako prijavitelj prejme povratno informacijo o obravnavi.

Organizacija mora imenovati zaupnika. Ta prejema in obravnava prijave, komunicira s prijaviteljem ter pomaga pri zaščiti pred povračilnimi ukrepi. Pomembno je, da zaupnik deluje samostojno, zaupno in brez navodil v posamezni zadevi.

Anonimnost ni isto kot zaupnost

Pri whistleblowingu se pogosto govori o anonimnosti, vendar je pravno natančneje govoriti o zaupnosti identitete prijavitelja.

Anonimna prijava pomeni, da prijavitelj ne razkrije svoje identitete. Zaupna prijava pomeni, da je identiteta prijavitelja znana zaupniku ali pristojnemu organu, vendar ne sme biti neupravičeno razkrita.

Zaščita prijaviteljev temelji predvsem na zaupnosti, prepovedi povračilnih ukrepov in zakonskih mehanizmih zaščite. Anonimnost je lahko koristna, vendar ima tudi praktične omejitve. Pri anonimni prijavi je lahko težje dopolniti informacije, preveriti navedbe ali prijavitelju zagotoviti povratne informacije. Zato je pomembno razlikovati med tem, kar je tehnično anonimno, kar je zaupno in kar je pravno zaščiteno.

V slovenski ureditvi se lahko obravnava tudi anonimna prijava, če je mogoče z njo postopati in če je prijavitelj določil način za prejem potrdila ali povratne informacije. Če je identiteta anonimnega prijavitelja pozneje razkrita, lahko zaščita po zakonu pride v poštev tudi zanj.

Kako je mogoče podati prijavo

Prijavitelj ima več možnosti.

Prva možnost je notranja prijava prek notranje prijavne poti delodajalca ali organizacije. Ta postopek je smiseln predvsem takrat, ko prijavitelj zaupa notranjemu sistemu, mu ne grozijo neposredni povračilni ukrepi in obstaja realna možnost, da organizacija težavo odpravi.

Druga možnost je zunanja prijava. V Sloveniji se prijavitelj lahko obrne na pristojni organ za zunanjo prijavo, odvisno od področja kršitve. Med takšnimi organi so lahko pristojne agencije, inšpektorati, Finančna uprava Republike Slovenije, Informacijski pooblaščenec, Banka Slovenije, Državna revizijska komisija ali Komisija za preprečevanje korupcije. Če za določeno področje ni pristojnega organa za zunanjo prijavo, se lahko prijava poda Komisiji za preprečevanje korupcije.

Zunanji kanal je primeren zlasti takrat, ko notranja prijavna pot ni vzpostavljena, notranje prijave ne bi bilo mogoče učinkovito obravnavati ali prijavitelj meni, da bi mu zaradi notranje prijave lahko grozili povračilni ukrepi.

Tretja možnost je javno razkritje, na primer prek medijev. To pa praviloma ni običajen prvi korak. Javno razkritje je pravno najobčutljivejša možnost, zaščita prijavitelja pa je odvisna od izpolnjevanja zakonskih pogojev. Tipično lahko pride v poštev, če notranja ali zunanja prijava v treh mesecih ni prinesla ustreznega ukrepanja, če obstaja neposredna ali očitna nevarnost za javni interes, tveganje nepopravljive škode, tveganje povračilnih ukrepov ali majhna možnost, da bo kršitev ustrezno obravnavana.

Kako zakon ščiti prijavitelja

Namen zaščite je, da človek ne bi bil kaznovan, ker je v dobri veri opozoril na nezakonito ali družbeno škodljivo ravnanje.

Povračilni ukrepi imajo lahko različne oblike. Lahko gre za odpoved delovnega razmerja, suspenz pogodbe o zaposlitvi, premestitev na slabše delovno mesto, zadržanje napredovanja, znižanje plače, neizplačilo nagrad, spremembo delovnega časa, šikaniranje, ustrahovanje, nadlegovanje, diskriminacijo, škodo za ugled ali druge negativne ukrepe, povezane s prijavo.

Slovenska ureditev ne temelji na samodejni finančni nagradi za prijavo. Poudarek je na zaščitnih in podpornih ukrepih. Ti lahko vključujejo prepoved razkritja identitete prijavitelja, izključitev odgovornosti za razkritje pod zakonskimi pogoji, sodno varstvo, začasne odredbe v primeru povračilnih ukrepov, brezplačno pravno pomoč, nadomestilo za primer brezposelnosti in psihološko podporo.

Komisija za preprečevanje korupcije ima pri zaščiti prijaviteljev posebno vlogo. Prijavitelju lahko na njegovo zahtevo izda potrdilo o upravičenosti do zaščite, svetuje glede pravnih možnosti, pomaga pri uveljavljanju zaščitnih ukrepov in zagotavlja informacije o zaščiti pred povračilnimi ukrepi.

Če prijavitelj meni, da je bil izpostavljen povračilnim ukrepom, se lahko brani s pravnimi sredstvi. V praksi so pomembni predvsem dokazi, časovna povezava med prijavo in negativnim ukrepom ter hitra reakcija, saj lahko pri delovnopravnih in drugih sporih tečejo roki. Pri resnejših primerih je smiselno poiskati pravno pomoč, se posvetovati s Komisijo za preprečevanje korupcije ali z drugim pristojnim organom, še preden se prijavitelj odloči za javno razkritje.

Finančna motivacija ni glavni razlog

Slovenski sistem zaščite prijaviteljev ni zasnovan kot avtomatična finančna nagrada za vsako prijavo. Zato whistleblowinga v praksi ni smiselno razumeti kot finančno motiviranega ravnanja.

Glavni razlog bi moralo biti opozorilo na ravnanje, ki škoduje javnemu interesu, organizaciji, zaposlenim, strankam, davkoplačevalcem ali varnosti. Finančni motiv ne bi smel nadomestiti bistva prijave: odgovornega, dejanskega in dobronamernega opozorila na kršitev.

Zakaj se ljudje bojijo prijavljati

Tudi dober zakon ne odpravi vseh tveganj. Prijavitelji se pogosto bojijo izgube zaposlitve, škode za ugled, socialne izolacije, pravnih stroškov ali tega, da njihova prijava ne bo objektivno obravnavana.

Zato je praktično pomembno, da organizacije notranjega prijavnega sistema ne razumejo kot formalno obveznost. Če sistem ni zaupanja vreden, ga zaposleni ne bodo uporabljali. Če prijavitelji vidijo, da prijave končajo v predalu ali da se pozornost vodstva obrne proti njim, bodo raje molčali ali se obrnili neposredno na zunanje kanale.

Delujoč sistem mora biti enostaven, razumljiv in neodvisen. Zaposleni morajo vedeti, kaj lahko prijavijo, komu lahko to prijavijo, kako bo zaščitena njihova identiteta in kaj se bo zgodilo po oddaji prijave.

Znani primeri whistleblowerjev

V zgodovini poznamo več znanih prijaviteljev, ki so opozorili na resne nepravilnosti. Njihovih primerov pa ni mogoče metati v isti koš. Nekateri so ravnali interno, drugi so se obrnili na medije, tretji so razkrili tajne dokumente in zaradi tega nosili pravne posledice. Zato ni vsak znan primer preprost primer zakonsko zaščitenega whistleblowinga.

Karen Silkwood je opozarjala na varnostne težave v jedrski industriji. W. Mark Felt, znan kot Deep Throat, je med afero Watergate posredoval informacije novinarjem. Edward Snowden je razkril informacije o nadzornih programih ameriške Nacionalne varnostne agencije in sprožil globalno razpravo o zasebnosti in varnosti. Chelsea Manning je platformi WikiLeaks posredovala obsežen sklop vojaških in diplomatskih dokumentov. Raphael Halet je bil povezan z afero LuxLeaks in razkritjem davčnih dogovorov v Luksemburgu.

Ti primeri kažejo pomembno stvar: whistleblowing ima lahko velik javni pomen, hkrati pa lahko prinaša precejšnja osebna, pravna in poklicna tveganja. Zato je razlika med moralnim pogumom, javnim interesom in pravno varnim postopkom bistvena.

Kaj si je treba zapomniti

Whistleblowing ni ovajanje v običajnem pomenu besede. Gre za opozorilo na ravnanje, ki lahko škoduje javnemu interesu, zakonitosti, zdravju, varnosti, okolju, javnim financam ali poštenemu delovanju trga.

Hkrati pa to ni orodje za reševanje vsakega delovnega konflikta. Da bi bil prijavitelj pravno zaščiten, mora praviloma ravnati v dobri veri, prijava mora biti povezana z delovnim ali podobnim okoljem in se mora nanašati na protipravno ali družbeno škodljivo ravnanje.

Za delodajalce je whistleblowing preizkus integritete. Organizacija, ki ima delujoč notranji prijavni sistem, lahko težave zazna prej, zmanjša škodo in pokaže, da pravila ne obstajajo samo na papirju.

Za prijavitelja je najpomembneje, da ravna premišljeno: da relevantne informacije zbere zakonito, ločuje dejstva od domnev, pretehta notranji ali zunanji kanal in pri tveganju povračilnih ukrepov uporabi strokovno pomoč. Pri resnih primerih se je smiselno obrniti na Komisijo za preprečevanje korupcije, pristojni organ ali odvetnika, še preden se človek odloči za javno razkritje.

Whistleblowing je pomemben zato, ker številna škodljiva ravnanja brez ljudi od znotraj nikoli ne bi prišla na dan. Njegova vrednost pa je odvisna od dveh stvari: poguma prijaviteljev in verodostojnosti sistema, ki jih zna zaščititi.